Fogarasi József

 

A jegyző jogállása: interjú*

„A jegyző is megfontolja, mikor lázad fel kenyéradó gazdájával szemben”

A jegyzői jogosítványok megerősítését és a joghézagokat feltáró bírósági visszajelzések figyelemmel kísérését is elengedhetetlennek tartja az önkormányzatok háza táján terjedő korrupció megfékezéséhez a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karának docense, Fogarasi József, aki szerint az önkormányzás alanya - a választópolgárok közössége - mindaddig úgy fogja érezni, hogy helyette - a tör-vényességi kontroll révén - a mindenkori kormány az, aki „belenyúl” az önkormányzás mindennapjaiba, amíg a civil szféra öntudatra ébredve, aktívabb szerepet nem vállal saját - települése - sorsának alakításában. 

HVG: Hónapok óta korrupciós ügyek hírei uralják a hazai közéletet, és ezek jelentős része önkor-mányzatokhoz, önkormányzati tulajdonú vállalatokhoz kötődik, kezdve a pesti belvárosi ingatlanpanamák gyanújától az új pécsi polgármester által tett feljelentéseken át a BKV-tól talicskával kitolt pénzek ügyészségi vizsgálatáig. Felmerül a kérdés: nem léteznek olyan mechanizmusok, amelyek ezeket a szer-ődéseket, az önkormányzati testületi döntéseket górcső alá vennék, hogy van-e gyanú korrupcióra? Úgy tudom, a jegyzői hivatás egyik alapvető célja, hogy a törvényesség őreként, az államigazgatás legalsó szintjeként ezeket felügyelje. Miért nem működik ez a mechanizmus?

F. J.: A köznyelv valóban úgy aposztrofálja a jegyzőt, hogy a törvényesség őre, amiben van igazság, meg túlzás is. Az önkormányzat alapvetően nem más, mint törvényi keretek között működő autonómia. A törvényesség őre követelménye azt jelentené, hogy a jegyző minden kilométerkőnél jelen van, és mindent jogosult ellenőrizni. Ráadásul - bár a jegyző alapvetően államigazgatási tevékenységet lát el - jogállása az önkormányzathoz köti, mert az önkormányzat egyik szervének, a polgármesteri hivatalnak a vezetőjeként végzi tevékenységét. Egzisztenciális léte is az önkormányzati testülettől függ, hiszen a kinevezésén és felmentésén kívül e testület gyakorolja felette a fegyelmi jogkört, és még a jövedelmi kérdésekben is az övé a meghatározó szerep. Ha mindezt figyelembe vesszük, akkor a törvényesség őre elég nehéz helyzetben van, mert azt a szervezetet, vezetőt (polgármestert) kell ellenőriznie, akik a munkáltatói jogokat gyakorolják felette. Ez nonszensz. Ezért a jegyzői jogállás - az említett tevékenység eredményessége, kiszolgáltatottságának csökkentése végett is - alapvető változtatást igényel. Ahhoz, hogy a jegyző törvény adta feladatát - jogosult és köteles jelezni minden olyan eseményt, amelyben törvénysértést lát - szakmai elvárások alapján teljesíthesse státusában, tevékenysége megítélésében a kialakulóban lévő kormányhivataloké kell, hogy legyen a döntő szó.  

HVG: Ilyen jelzésekről nem nagyon hallunk.

F. J.: Ez egyrészt azzal is összefügghet, hogy bár a testületi ülések előkészítése során ugyan az utolsó állomás a jegyző, alapvetően mégis a polgármester dönt arról, hogy az egyes anyagokat – annak ellenére, hogy a jegyző esetleg jelezte a jogsértést – postázzák-e vagy sem. Másrészt a jegyző is megfontolja, mikor lázad fel munkaadójával, kenyéradó gazdájával szemben; azaz mikor érzi úgy, hogy most aztán elég, mert különben ő viszi el a balhét.

HVG: Nem szokta túlságosan gyakran elvinni a balhét. Erzsébetváros polgármesterét például több-rendbeli csalással gyanúsítják önkormányzati ingatlanok értékesítése és különböző megbízási szerződések miatt, Terézváros polgármesterét hűtlen kezelés gyanújával hallgatták ki, miközben úgy tudom, hogy eddig egyik ügyben sem nem vontak kérdőre jegyzőt.

F. J.: Az említett konkrét ügyekben a nyomozás még nem fejeződött be. A jegyző egyet tehet a saját érdekében: vigyáz arra, hogy a jegyzőkönyvben benne legyen, amit jelzett. De végül a testület dönt. Azt szoktam mondani a katedrán, hogy a kollektív döntésekben - a jegyzői őrködés nélkül - is meg kell nyilvánulnia egyfajta egyéni, képviselői felelősségérzetnek, ami a jó gazda szerepével azonosítható. Ha meg-nézzük a képviselők esküjének szövegét, benne van, hogy bárki, aki választott funkciót tölt be, az Alkotmányt a többi jogszabállyal együtt megtartja, feladatait lelkiismeretesen teljesíti.

HVG: A tapasztalat az, hogy nem feltétlenül tartja meg, tehát ebben sem nagyon reménykedhetünk.

F. J.: Valóban, a jelenlegi jogállamiság szakmailag - elméletileg és gyakorlatilag - nem foglalkozik eleget azzal a kérdéssel, hogy ne lehessen a kollektív felelősség mögé elbújni. Sajnos az eskü megsértésé-ek sincs ma sem jogi sem erkölcsi következménye.

HVG: A jegyzői jogállás módosításának a szükségességét a minap a korábbi Orbán-kormány kancelláriaminisztere, Stumpf István is megpendítette. Lehet úgy változtatni a jogálláson, hogy hangsúlyosabbá váljék a jegyzők kapuőr szerepe, törvényességi jelzése?

F. J.: Lehet, sőt, már nagyon régóta kellett volna. A jegyzők államigazgatási kötődését kellene erősíteni Ennek egyik lehetséges „legdurvább” módja, ha a közigazgatási/kormányhivatal vezetője nevezi ki a jegyzőt, és jelöli ki szolgálati helyéül az adott önkormányzatot. Az enyhébb forma, ha a kinevezési jogkör továbbra is az önkormányzati testületnél marad, de az előbb említett hivatal véleménye - vagy ennél erősebb jogosítványa: egyetértése - nélkül sem kinevezni, sem felmenteni nem lehetne a jegyzőt. Ettől a pillanattól fogva fellélegezhetne a jegyző, mert már nem fordulhatna elő, hogy háttéralkuk közepette mint-egy „a törvényességért cserébe” ígérjenek neki lelépési vagy titoktartási pénzt. Ugyanakkor a közigazgazgatási hivatalok jogosítványát is meg kellene erősíteni: a törvényességi ellenőrzésnél erősebb, törvényességi felügyeleti hatáskörrel kellene őket felruházni. Ennek birtokában, jogsértés esetén a közigazgatási hivatal felfüggeszthetné a képviselő-testület (közgyűlés) döntésének végrehajtását, és így e döntés - a jelenlegi hosszadalmas bírósági procedúra lezárulása előtt - nem mehetne teljesedésbe. Vegyünk például egy nagy értékű ingatlanprivatizációt. A jegyző jelez, hogy csupán egyetlen értékbecslői vélemény volt, amelynek összegszerűsége nincs összhangban a helyben kialakult értékekkel. Azt javasolja a testületnek, hogy, kér-jenek fel még egy szakértőt. Leszavazzák. A jegyző aggályait a jegyzőkönyvben is rögzíti. Hogy ténylegesen történt-e jogsértés azt ezután, a közigazgatási hivatal vizsgálhatja, de jelenleg e jogsértő döntés végrehajtásának felfüggesztésére nincs hatásköre. Ezt pótolná a törvényességi felügyelet megadása, amelynek birtokában a hivatal a jogsértő önkormányzati döntés végrehajtását a bírósági eljárás jogerős befejezéséig felfüggeszthetné, amely időtartam alatt a kérdéses ingatlant nem lehetne eladni vagy meg-venni. Ennek következtében nem a jogállamért felelős végrehajtó hatalom (a hivatal) rohangálna a bírósághoz, hanem az autonómia. Ettől ugyan még minden ugyanolyan lassú marad, mint eddig, csak a jog-sértőnek mondott döntés nem eredményezne újabb jogsértést, ugyanis amíg a kérdéses ügyben a bíróság ítélete nem emelkedik jogerőre, addig az ügylet sem valósulhat meg. Persze ha a közigazgatási hivatal a törvényesség kérdésében tévedett, akkor utóbb - a bírósági ítéletet követően - az államnak az okozott kárért helyt kell állnia. Amikor Franciaországban voltam egy delegációval megkérdeztem a prefektustól: hányszor tévedhet. Azt mondta, az első után a fülébe súgják, hogy nem kell izgulnia, a következőnél segítenek neki csomagolni. Tehát a második tévedésénél már csomagolnak – helyette.

HVG: Igen ám, csak hogy mi Kelet-Európában vagyunk, és az embernek más gondolatai is támadnak. A napokban hivatalba lépő Orbán-kormány éppen az államigazgatás megerősítésére, a prefektusi rend-szerhez hasonló megyei kormányhivatalok létrehozására készül. Romániában például, ahol francia mintára ugyancsak egy erős államigazgatási rendszer van, a prefektus éppen a napokban függesztette fel - igaz, formai okok miatt - a kézdivásárhelyi döntést, hogy a Babes-Bolyai Tudományegyetem csak magyar szakokat hozna létre az egykori katonaneveldében. Vagyis a központosítás adott esetben az önkormányzati autonómiát szolgáltathatja ki az államigazgatás felsőbb szintjeinek.

F. J.: A jogállamban az a szép, hogy az egyensúly ugyan megbomolhat, de mindig vannak, akik arra ügyelnek, hogy az egyensúly helyre is álljon. Kik azok, akik erre ügyelnek? Egyrészt a jogalkotó, mert a jogalkotás során figyel erre. Másrészt a köztársasági elnök, aki őrködik az államszervezet demokratikus működése felett és igyekszik érvényesíteni az egyensúlyt a hatalmi ágak között. És persze ott vannak a bíróságok, és az ügyészségek is, nem beszélve az ombudsmanokról.  Ami hiányzik, az a civil szféra önér-dek-érvényesítő képessége. A beleszólás joga és ereje az őt érintő kérdésekbe. Ezért érezzük úgy, hogy a végrehajtó hatalom „mindig” belenyúl a dolgokba a fejünk felett. Ha a civil szféra végre öntudatra ébred-ne, kevésbé éreznénk, érzékelnénk, hogy a végrehajtó hatalom szerepe a jogállam védelmében túlsúlyos.

HVG: Külföldön miként szabályozzák a jegyzők jogállását?

F. J.: Mindenféle megoldás létezik, még olyan is, hogy a jegyzőt nem kinevezik, hanem választják, és a kinevezés is köthető meghatározott időhöz. Társadalmi gyökerek és politikai kultúra nélkül természetesen egyik sem üdvözítő. 1990-ben rohangáltunk tapasztalatért mindenhova, még a bantu törzseket is fel-kerestük és megnéztük, hogyan is sütik az akármicsodákat. Csak gyakran azt nem vettük észre, hogy a társadalmi-politikai-kulturális környezetet nem lehet importálni. Hiába vannak jó példák külföldön, azok legtöbbször csak az ottani környezetben működőképesek. Egy biztos, nem szabadna attól félni, ami a természettudományokban követelmény: kísérletezés a laboratóriumban. A társadalom tekintetében persze nincs ilyen laboratórium, hiszen maga az egész társadalom egy laboratórium. De hatástanulmányokat lehetne készíteni. Vagy egy-két településen, kistérségben ki lehetne próbálni, illetve modellezni az új intézményt, eljárást. Adjunk magunknak ilyenkor fél évet, egy évet és csak a tapasztalatok birtokában támogassuk az elképzelést és engedjünk a bevezetés nyomásának. Ahogy látom, most is félünk a hatástanulmányoktól és a kísérletezgetéstől. Az új kormány még meg sem alakult, a kormánypárti képviselők azonban máris rengeteg törvényjavaslatot terjesztettek be mindenféle hatástanulmány nélkül! Ezért legalább azt kellene elültetni és meghonosítani az agyakban, hogy valamennyi jogalkalmazó - beleértve a bíróságokat is - jelezze, ha a megalkotott jogszabályokban hemzsegnek a hibák, és a joghézagoktól sem mentesek. A hatástanulmányok hiánya mellett e visszacsatolás működésképtelenségét tekintem olyan hiányosságnak, amely, ha működne, akkor a jogalkalmazók sem „léptethetnék” elő önmagukat jogalkotóvá; tehetnék félre büntetlenül a hatályos jogszabályok alkalmazását, és mindennek révén talán a fehérgalléros bűnözés, és a korrupció megfékezésében is előbbre juthatnánk.

Fogarasi József
jogász, szociológus

„Az önkormányzás, mint autonómia totális szervezeti egységként nem értelmezhető, hiszen alrendszerként csupán része egy nagyobb rendszernek, a társadalom egészének; a totális önállóság sehova sem vezet” – vallja a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karának docense, a 61 éves Fogarasi József. A helyi önkormányzatokról idén tankönyvet szerkesztett jogász-szociológus a tudományt a gyakorlatban is próbára teszi: tagja a Jogi Szakvizsga Bizottságnak és az Országos Közigazgatási Vizsga-bizottságnak; továbbá több mint 10 éven át - 2006-tól elnöki pozícióban - részt vett a Fővárosi Választási Bizottság munkájában is. Idén azonban már nem vállalta a feladatot, elfogadhatatlannak tartotta az általa már többször jelzett garanciák hiányát, amelyek nélkül a választások törvényessége és tisztasága nem lehet zökkenőmentes.

Budapest, 2010. május 24.

 

* A publikált változatot lásd a HVG 2010. május 29. - 21. szám - 38-39. oldalain „A jegyző is megfontolja, mikor fordul kenyéradó gazdája ellen” cím alatt.